С п р а в к а
по основным изменениям положений
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"
Нормами Федерального закона "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон) уточняется ряд общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
I. Изменения территориальных основ местного самоуправления.
Согласно данному Федеральному закону двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагается распространить на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (помимо пяти существующих – городские, сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения).
Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением
Необходимо учитывать, что преобразование обычных городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами соответствующих субъектов Российской Федерации и осуществляться в только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих субъектов Российской Федерации для этого возникнет объективная необходимость.
В связи с предусмотренными изменениями в системе организации местного самоуправления законопроектом предлагается установить порядок и расширить перечень случаев преобразования муниципальных образований: изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа c внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа c внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу c внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения.
Следует отметить, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения имеет существенное значение для населения соответствующих муниципальных образований, поскольку от данного статуса зависит не только установление того ли иного перечня вопросов местного значения поселения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения данного муниципального образования, особенностей формирования (избрания) органов местного самоуправления поселений, но и действие ряда льгот и преференций, установленных законодательством Российской Федерации для отдельных категорий граждан. В связи с этим, согласно Федеральному закону, такое изменение статуса поселения отнесено к одному из видов преобразования муниципальных образований, которое должно осуществляться с согласия населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования, и по установленной федеральным законом для преобразований муниципалитетов процедуре.
II. Изменение принципов формирования органов местного самоуправления
Согласно нормам Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В первом случае по общему правилу норма представительства поселений независимо от их численности в представительном органе муниципального района должна быть равной. В то же время законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом данная норма не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района.
Во втором случае число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
В соответственно с нормами данного Федерального закона представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:
1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Нормы указанного Федерального закона также предусматривают, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Таким образом, упомянутым Федеральным законом предусматривается возможность избрания депутатов представительных органов муниципальных районов, представительных органов городских округов с внутригородским делением, глав муниципальных образований на муниципальных выборах, а также осуществлять формирование в муниципальных образованиях – как одного вида, так и в отдельных муниципальных образованиях – различных вариантов структуры органов местного самоуправления в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставами соответствующих муниципальных образований. То есть субъект РФ может установить как полную определенность структуры органов местного самоуправления в соответствующих видах или в отдельных муниципальных образованиях, так дать и вариативный подход, оставив окончательное решение за муниципальным образованием (через принятие соответствующих положений устава).
В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатов на назначение на должность главы местной администрации должна будет назначаться представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатов на назначение на должность главы местной администрации должна будет назначаться представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
III. Изменение компетенции муниципальных районов и сельских поселений по решению вопросов местного значения, расширение полномочий субъектов Российской Федерации по определению пределов компетенции муниципальных образований
В Федеральном законе установлены случаи, когда субъектам Российской Федерации предоставляется возможность изменять перечни вопросов местного значения муниципальных образований, установленные нормами Федерального закона №131-ФЗ, а также перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
- В Федеральном законе устанавливается раздельный перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений. При этом в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях в Федеральном законе №131-ФЗ перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений предлагается сократить. Иные вопросы местного значения, установленные Федеральном законом №131-ФЗ для поселений и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с Федеральном законом №131-ФЗ, на территории сельских поселений будут осуществляться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В сельских поселениях органы местного самоуправления муниципальных районов смогут осуществлять полномочия по решению указанных иных вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных районов, с учетом специфики и особенностей обеспечения жизнедеятельности населения соответствующих сельских территорий.
В то же время учитывая, что в настоящее время уровень социально-экономического развития сельских поселений, система организации в них местного самоуправления существенно различаются по разным субъектам Российской Федерации в Федеральном законе предоставляется возможность законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставами муниципальных районов и уставами сельских поселений закреплять за сельскими поселениями также другие вопросы из числа установленных нормами Федерального законом №131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений (например, утверждение правил застройки и землепользования).
- Авторы Федерального закона исходили из того, что субъекты Российской Федерации будут принимать законы о наделении тех городских округов статусом городских округов с внутригородским делением, которые обладают высоким уровнем социально-экономического развития и в которых проживает политически активное население для введения на территориях соответствующих городских округов двухуровневой модели организации местного самоуправления. В связи с этим законами субъектов Российской Федерации предоставляется возможность устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. В первую очередь, в данном случае речь идет о закрепление за данными городскими округами дополнительных вопросов местного значения, необходимых для развития их экономического и инновационного потенциала (участие в определении вопросов промышленной и научно-технической политики, здравоохранения, высшего и среднего профессионального образования и др.). При этом необходимо учитывать, что данные вопросы могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации только в сферах общественных отношений, на которые не распространяются пределы действия государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то есть дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением не могут одновременно являться государственными полномочиями Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
- В Федеральном законе устанавливается перечень из 13 вопросов местного значения внутригородских районов, который не является исчерпывающим. Законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ вопросов местного значения городских округов. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению указанных вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов. Данная норма позволит, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.
- Законами субъекта Российской Федерации предоставляется возможность осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, отнесенных нормами Федерального закона №131-ФЗ к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований.
IV. Переходные положения реализации Федерального закона
- В течение шести месяцев со дня вступления в силу Федерального закона должны быть приняты законы субъектов Российской Федерации о порядке избрания или формирования представительных органов муниципального района, а также способе избрания глав муниципальных образований (далее - законы субъектов Российской Федерации).
- В течение трех месяцев со дня вступления в силу законов субъектов Российской Федерации уставы городских округов, муниципальных районов, городских поселений приводятся в соответствие с требованиями Федерального закона 131-ФЗ (в редакции настоящего Федерального закона) и законов субъектов Российской Федерации.
- До дня вступления в силу законов субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях сохраняется порядок избрания глав муниципальных образований, а также порядок формирования или избрания представительных органов муниципальных районов, действующих на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
V. Возможные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации в целях обеспечения реализации Федерального закона
Следует отметить, что в связи с сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений по отношению к городским поселениям, а также отнесение к компетенции муниципальных районов решения иных вопросов местного значения на территориях сельских поселений, не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений, потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих уточнение системы выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских, сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня, а также закрепление за муниципальными районами дополнительных источников доходов. В связи с установлением возможности создания городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов потребуется регламентировать принципы формирования межбюджетных отношений между указанными муниципальными образованиями, между данными муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, а также проработать вопрос об установлении порядка закрепления за внутригородскими районами своих источников доходов и объектов муниципальной собственности, необходимых для решения закрепленных за ними вопросов местного значения, путем внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации.
Кроме того, предоставление возможность перераспределять законами субъекта Российской Федерации полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребует в данном случае создание правовых механизмов по перераспределению источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами в целях финансового обеспечения реализации указанных полномочий и обеспечения сбалансированности соответствующих бюджетов, правовые основы которых также должны быть определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.