Публикации » Уполномоченный по правам человека – публично-правовой институт защиты прав граждан

Впервые так называемый правовой институт омбудсмена возник в Швеции в начале XIX века, а сегодня он имеет место в государственно-правовой системе около 100 государств мира, в том числе и Российской Федерации. В разных странах эта должность называется по-разному: омбудсмен, проведор, медиатор, уполномоченный и т.п., но чаще используется термин «омбудсмен». Под омбудсменом понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений».

В статье 103 Конституции Российской Федерации упоминается о введении в систему государственных органов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, основной задачей которого является «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и 　уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». По федеральной Конституции (статья 2) «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и 　гражданина – обязанность государства», а человек, его права и свобода являются высшей ценностью.

Институт уполномоченного по правам человека как государственный институт, признаваемый государством, нетрадиционен для России и появился в нашей стране недавно. В настоящее время идет поиск эффективных форм, методов и направлений его деятельности. Само существование нового правового института является показателем тех глубоких перемен, которые в последние годы претерпевает политическая система Российской Федерации.

Одной из главных особенностей уполномоченных по правам человека в　 Российской Федерации является практически полное отсутствие у　 него каких-либо силовых функций. Он не правомочен на вынесение государственно-властных решений. Его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Можно сказать, что этот конституционно-правовой институт в　 большей степени является публично-правовым средством защиты, то есть «властью авторитета», так как лишен каких-либо признаков «власти силы».

Как указывалось в свое время в ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина за 2006 год, «в условиях нашей страны специфика обязанностей Уполномоченного по правам человека состоит в том, чтобы защищать права и свободы человека, руководствуясь Конституцией и 　законодательством Российской Федерации, а также, что важно, справедливостью и голосом совести. В силу этого Уполномоченному нередко приходится призывать государство к проявлению справедливости в вопросах соблюдения прав и свобод человека даже в тех случаях, когда формальные требования закона соблюдены».

Следовательно, уполномоченный по правам человека строит свою работу исходя из презумпции добросовестности, благонамеренности и рациональности государства в важнейшем деле обеспечения прав и свобод человека, подвергая нелицеприятной критике органы государственной власти и местного самоуправления, заостряя внимание на негативных тенденциях государственной политики по обеспечению прав и свобод граждан Российской Федерации. И он необходим не только как правовой орган, наблюдающий за законностью действий государственных органов и обеспечивающий соблюдение и защиту прав и свобод человека и　 гражданина в определенной сфере, но и для повышения правовой культуры, просвещения граждан по вопросам прав и свобод, форм и методов их защиты.

Наиболее уязвимыми граждане Российской Федерации оказываются при реализации своих прав в социально-экономической сфере, поскольку жизнеобеспечивающие вопросы сосредоточены в основном в ней. При этом не упускаются из вида государственная жизнь и межнациональные отношения, столь актуальные на современном этапе развития федеративного устройства Российского государства.

Президент Российской Федерации, как известно, является гарантом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Встречаясь 16 августа 2012 года с уполномоченными по правам человека регионов Российской Федерации, В.В. Путин отметил: «Вы являетесь моими прямыми союзниками в работе по защите интересов и прав наших граждан…». В принципе он развил основные положения вышеуказанного Федерального конституционного закона для правильного правопонимания. По его словам, у уполномоченных нет исполнительных функций: это приведет к забюрокрачиванию. Это институт личностный, основанный на авторитете конкретного человека. И с его мнением должны считаться власти любого уровня.

Другой важной особенностью обсуждаемого института является его открытость и доступность, политическая нейтральность и самостоятельность. Как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, так и 　региональные уполномоченные по правам человека после своего назначения (избрания) действуют, подчиняясь только закону. Они не встроены ни в какую из существующих систем органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди них самих также нет никакой властной иерархии – как федеральной, так и региональной.Первым Уполномоченным по правам человека в нашей стране был С.А. Ковалев, который выполнял свои полномочия с 17 января 1994 года по 10 марта 1995 года. В мае 1998 года эту должность занял известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О.О. Миронов. 13 февраля 2004 года Государственная Дума Российской Федерации назначила Уполномоченным по правам человека России доктора исторических наук, профессора, владеющего тремя иностранными языками – английским, французским и испанским, В.П. Лукина. К кандидату на должность уполномоченного каких-либо требований по образовательному цензу и 　специальности Федеральным конституционным законом не предусмотрено, в то же время владение многими языками позволяет лучше организовывать работу с жалобами как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.

Как же обстоят дела становления нового правового института в субъектах Российской Федерации? Согласно официальному сайту Уполномоченного по правам человека в　 Российской Федерации, по состоянию на декабрь 2011 года уполномоченные по правам человека назначены в 66 субъектах Российской Федерации. Фактически создание института регионального уполномоченного по правам человека прописано в конституциях 18　 республик, в том числе Чувашии. В других субъектах Российской Федерации несудебный орган защиты прав граждан предусмотрен либо в　 уставах, либо в специально принимаемых законах. Уставами 38 субъектов закреплены институты уполномоченных по правам человека, из них в 　25 в　 развитие уставных правоположений приняты соответствующие законы. В 8 субъектах Российской Федерации　 создание института уполномоченного по правам человека предусмотрено законом, но не уставом.

По данным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по состоянию на 2006 год, начиная с 1998 года, то есть с момента ратификации Россией Европейской конвенции о правах человека, в Страсбург – «Европейский суд поступило около 40 тысяч жалоб в отношении России», что свидетельствует о том, что существующая судебная система Российской Федерации не обеспечивает должной защиты прав и свобод граждан, и она не лишена недостатков в своей деятельности. При таких обстоятельствах уполномоченный по правам человека не подменяет деятельности суда и прокуратуры, а выступает в роли правового института, действующего дополнительно с правозащитными органами.

Законы субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека и практика их деятельности свидетельствуют о необходимости признания за ними права внесения протестов на вступившие в законную силу решения судов и права законодательной инициативы, что позволит, без сомнения, ускорить процедуру прохождения проектов законов до окончательного рассмотрения и принятия предложений уполномоченных по совершенствованию регионального законодательства, повысит эффективность их деятельности в области защиты прав и свобод граждан, будет способствовать развитию государственного правозащитного органа – института уполномоченного по правам человека.

Нельзя не упомянуть еще об одной важной роли уполномоченного по правам человека. Поскольку согласно статье 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы», уполномоченный может существенно влиять на разработку и применение правовых норм с тем, чтобы федеральное законодательство привести в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив при этом приоритет соблюдения прав граждан.

Безусловно, в федеральном и региональных правовых актах имеются общие, сходные положения. Но по отдельным правоположениям они должны отличаться друг от друга. Конечно, единство цели здесь обусловило и определенную унификацию их актов. Но взаимодействие уполномоченного с другими органами государственной власти в регионе, как правило, осуществляется на основе специальных, конкретных соглашений о сотрудничестве, что порождает многие особенности в правовых формах деятельности уполномоченных.

На наш взгляд, институт омбудсмена должен быть создан во всех субъектах Российской Федерации. Кроме того, следовало бы унифицировать вопросы его организационного характера и функции на всей территории страны. Представляется также необходимым совершенствование законодательства Российской Федерации об уполномоченном по правам человека.

На федеральном уровне назрел вопрос внесения изменений в　 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в части более четкого и　 полного определения основных полномочий региональных уполномоченных по правам человека. В Федеральном законе отсутствуют статьи о взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с 　таковыми в субъектах Российской Федерации, что снижает в целом эффективность деятельности данного института в России. В этой связи, по нашему мнению, нужно предусмотреть способы и формы такого взаимодействия.

Нуждаются в доработке и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В частности, целесообразно внести дополнения в регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, в 　законы об административных правонарушениях, в реестры государственных должностей в части регулирования правового статуса регионального уполномоченного по правам человека.