10 июня 2004 г.
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Лучше живем, когда сильна местная власть
Газета «Республика» и Комитет Государственного Совета ЧР по вопросам местного самоуправления начинают совместную акцию. Ее цель – разъяснение и пропаганда положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 8 октября 2003 года, показ хода реформы местного самоуправления в Чувашии, обсуждение возникающих проблем, а также замечаний и предложений.
Сегодня публикуем первый материал из серии статей, с которыми на страницах газеты выступят депутаты Госсовета, руководители министерств и ведомств, главы городских и районных органов самоуправления и сельских администраций, юристы и ученые. Редакция надеется на активность читателей и заверяет, что ни один заданный вопрос не останется без внимания.
Итак, слово – Владимиру Евгеньевичу КАРПЫЧЕВУ, председателю Комитета Госсовета ЧР по вопросам местного самоуправления.
Одну из основ конституционного строя Российской Федерации составляет местное самоуправление. Под этим понятием подразумевается право и реальная способность органов власти на местах регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения.
Как известно, в апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. В нем затронут широкий круг отношений в данной области и более конкретно прописано их регулирование, чем в прежнем законе. К тому же нынешний законопроект непосредственно и исчерпывающим образом решает вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий его структур, права граждан на участие в управлении территорий.
Со дня официального опубликования закона вступили в силу переходные положения, предусматривающие более чем двухлетний период подготовки к введению в действие всех его положений с 1 января 2006 года. В течение этого времени необходимо сформировать территориальную структуру местного самоуправления, провести выборы в его органы, привести законы субъектов федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований в соответствие с положениями Федерального закона.
Помимо повседневных забот на органы муниципальных образований ложится ответственность по расчистке правовых «завалов», созданных за все время существования местного самоуправления в России. Как это делать – понять бывает довольно трудно. Что говорить, если даже федеральное Министерство экономического развития и торговли – один из разработчиков реформы располагает довольно скудным «разъяснительным материалом» по механизму реализации закона в жизнь. В общей сложности, по оценке специалистов, для претворения реформы в жизнь необходимо внести изменения почти в 200 действующих законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.
Закон четко определяет перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований. Например, имущество, которое может находиться в их собственности и собственности субъектов РФ. Это дает основание полагать, что подспудно по мере вступления в силу новых законов будет дан старт для нового витка приватизации – благо имущества, не подпадающего под положения этих документов, у субъектов Российской Федерации и у органов местного самоуправления достаточно. Главное на этом этапе – не впадать в крайности и добиваться, чтобы налоги от новых хозяйствующих субъектов, созданных в процессе приватизации, оседали бы в полном объеме в местных бюджетах, а не в других местах. Основную проблему – наведение порядка в межбюджетных отношениях – можно с полным на то основанием считать политической. Если этой цели не добиться, то основная масса муниципальных образований так и не сможет нормально работать. Придется многое сделать, не занимая выжидательной позиции.
В Чувашской Республике начата работа по реализации данного закона. 23 марта 2004 года подписан Указ Президента ЧР «О мерах по совершенствованию межбюджетных отношений и развитию местного самоуправления на территории Чувашской Республики». Кабинет Министров 9 апреля 2004 года утвердил План мероприятий по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Чувашской Республики. Государственным Советом Чувашской Республики уже приняты законы «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике», «О местном референдуме в Чувашской Республике».
В нынешнем году депутатам Госсовета ЧР предстоит принять законы «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», «Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района», «Об изменении границ муниципального образования и преобразовании муниципального образования», а также предполагается внести изменения в законы республики, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Чувашской Республики и т. п.
По инициативе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ Андрея Броницына (ранее работал председателем Комитета Госсовета ЧР по вопросам местного самоуправления) 21–22 мая в республике состоялось заседание «круглого стола» на тему «Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представительную делегацию Федерального Собрания РФ, прибывшую в Чувашию, возглавили председатели комитетов по вопросам местного самоуправления верхней и нижней палат парламента – Леонид Рокецкий (Совет Федерации) и Владимир Мокрый (Государственная Дума). В ходе обсуждения обменялись мнениями Президент Николай Федоров, Председатель Государственного Совета Михаил Михайловский, глава правительства Сергей Гапликов, депутаты Госсовета ЧР, главы районных и городских администраций, руководители министерств и ведомств, специалисты по вопросам местного самоуправления.
Выслушав доклады о территориальных и организационных основах, а также о некоторых аспектах формирования экономической базы местного самоуправления, участники «круглого стола» отметили, что закон создает правовые гарантии для воспитания настоящего гражданина.
При рассмотрении экономических аспектов было подчеркнуто, что финансовая суть реформы – жить по средствам. То есть исключить не обеспеченные бюджетом социальные обязательства, оставить лишь те, на которые средства есть. Новый закон предусматривает перераспределение обязательств между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Так, уже с будущего года муниципалы больше не занимаются обеспечением зарплат учителям, расходами на военный призыв, содержанием органов загса. Социальная поддержка ветеранов и инвалидов переносится на федеральный уровень. С другой стороны, с 1 января 2006 года, когда закон заработает в полную силу, обязательства своего уровня – содержание школ, больниц, библиотек, жилищное и дорожное строительство и т. д. – муниципалитеты будут обеспечивать за счет собственных бюджетов. Причем это касается и городских, и сельских поселений.
Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Прежний закон обозначил возможность существования в границах одного других муниципальных образований. Теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований (в городских и сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах), т. е. вводится двухуровневая структура территориальной организации. Это потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые основы местного самоуправления, сферы его компетенции.
Сейчас в Чувашии 26 муниципальных образований. После установления новых границ и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района в республике образуется более 300 новых муниципальных образований. Предполагается установить 5 городских округов, 21 муниципальный район, 277 сельских и 8 городских поселений. При этом каждое образование решает свой круг вопросов местного значения.
Закон является новым не только по территориальному устройству, но и по взгляду на роль местного самоуправления в системе публичной власти. Публичная власть должна предоставлять общественные услуги и гарантировать развитие экономики, общественных и социальных отношений на своих территориях. Она не должна заниматься хозяйственными вопросами... Точка зрения, согласно которой город является большой корпорацией, а городская власть – ее руководством, уходит в прошлое. Именно создание условий для привлечения гражданских инициатив, развития общественной активности должно стать основным направлением деятельности всех уровней местной власти.
Законопроект расширяет права населения для самостоятельного решения вопросов местного значения. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма «прямой муниципальной демократии» – публичные слушания. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения. Оно будет учитываться органами самоуправления при принятии решений.
Грядут перемены и в системе органов местной власти. Прежний закон устанавливал альтернативные возможности их создания, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и населения (кроме обязательных представительных органов). Новый – жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это – представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные. Глава муниципального образования в соответствии с Уставом не может быть одновременно председателем представительного органа и руководителем местной администрации. Закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики.
Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
В законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в них отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.
Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Устанавливаются возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Прежние законодательные акты такую возможность исключали. Однако практика показала, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти они не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами.
Изменения коснулись и содержания Устава муниципального образования. Часть вопросов напрямую урегулирована законом, а часть отнесена на уровень регионального законодательства. В частности, это касается перечня вопросов местного значения, наименования представительного органа муниципального образования, глав муниципального образования и администрации, структуры органов самоуправления, численности депутатов представительного органа, возможности введения постоянной оплачиваемой формы работы депутатов и ряда других положений. В законе перечислены позиции, которые должны быть включены в Устав муниципального образования.
Возникает также необходимость внесения изменений и в другие муниципальные правовые акты или разработки новых.
Работа над уставом муниципального образования и других муниципальных правовых актов станет одной из важнейших задач органов местного самоуправления в период до 1 января 2006 года.
Федеральный закон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, затрагивающей вопросы его организации (систему органов, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и должностных лиц и др.). Эффективность такой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны государственных органов Чувашской Республики. Особенно важно их содействие в разработке новых уставов муниципальных образований.
Несомненно, для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» потребуется немало усилий. В систему государственного устройства заложена обоснованная, аргументированная конституционная модель местного самоуправления. Однако ее необходимо целенаправленно выстраивать, развивая как федеральное, так и региональное законодательство. Краеугольными камнями этой комплексной работы станут совершенствование территориальной и организационной основы местного самоуправления, взаимоотношения государственных и местных органов власти, развитие ресурсной базы муниципальных образований.
Фото Ольги КРЫЛОВОЙ.
Справка «Республики»
Владимир Евгеньевич Карпычев, депутат Госсовета ЧР от Садового территориального избирательного округа № 50 (Ленинский район г. Чебоксары), родился 31 октября 1967 года в Чебоксарах, русский, имеет троих детей. С сентября 2002 года – слушатель Института обучения руководящих работников (г. Санкт-Петербург). Работал термистом Чебоксарского агрегатного завода, служил в армии, был предпринимателем. С 2002 года – генеральный директор ООО «Концепт». До избрания председателем Комитета по вопросам местного самоуправления был его членом.
Источник: "Республика"