23 октября 2002 г.
В начале октября в Перми состоялось заседание Ассоциации руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. В его работе принял участие председатель Государственного Совета Чувашской Республики Михаил Михайловский. Наш корреспондент встретился с ним и попросил рассказать о работе Ассоциации.
– Насколько представительным был этот региональный форум законодателей России? Какие вопросы на нем рассматривались?
– На заседании Ассоциации были представлены руководители или их заместители законодательных органов государственной власти всех 15 субъектов Приволжского федерального округа. В его работе активное участие приняли заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Валентин Степанков, ответственные работники федеральных органов государственной власти, депутаты Госдумы и другие.
Главным вопросом повестки дня было “Реформирование органов местного самоуправления и разграничение полномочий и предметов ведения по уровням власти”. По этим проблемам выступил советник Президента РФ Сергей Самойлов – секретарь комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Концепция выступления Сергея Николаевича строилась на четырех основных блоках полномочий публичной власти, предопределенных установленными Конституцией России предметами ведения:
– полномочия по предметам ведения Российской Федерации;
– по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
– по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
– по вопросам местного самоуправления.
– Нельзя ли поподробнее о проблемах местного самоуправления, поскольку они волнуют нас более всего?
– Что касается проблем реформирования органов местного самоуправления, то здесь, на мой взгляд, в первую очередь следует подчеркнуть вот что. Система федеральных и региональных органов госвласти в настоящее время с достаточной степенью определенности законодательно закреплена. В то же время действующее федеральное законодательство не содержит однозначных положений, определяющих систему местного самоуправления. Это является одной из главных причин отсутствия, в нарушение Конституции России, института местного самоуправления в значительной части городских и в подавляющем большинстве сельских поселений России.
Исходя из принципа взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости одновременного решения двух задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективной деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, – необходимо, подчеркнули мы на заседании, предусмотреть в федеральном законодательстве три типа муниципальных образований.
Первый тип – муниципалитеты. Они в сельской местности должны создаваться в зависимости от численности населения и возможности обеспечения территориальной и временной доступности муниципальной власти для граждан на базе территории одного или нескольких соседних сельских населенных пунктов. Городские муниципалитеты (города районного значения и поселки городского типа) должны создаваться, как правило, на базе территории одного населенного пункта.
Второй тип – муниципальные округа (районы), включающие территории нескольких муниципалитетов. Они осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория муниципалитета, носят межмуниципальный характер (например, транспортное сообщение между территориями муниципалитетов). Их перечень так же, как и при первом типе, устанавливается федеральным законом.
Третий тип – муниципалитеты с правами (полномочиями) муниципального округа, которые создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения и осуществляют на своей территории полномочия как муниципалитетов, так и муниципальных округов.
Адекватно характеру функций органов местного самоуправления муниципальных образований различных типов в федеральном законе необходимо дифференцировать принципы их формирования и деятельности, способы формирования муниципальных бюджетов, а также механизмы взаимодействия с ними органов госвласти.
– Наверняка эти новшества “потребуют” изменения действующих федеральных законов?
– Да, конечно же, для реализации изложенной Концепции требуется внесение существенных изменений и дополнений в федеральные законы “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Ими должны быть установлены конкретные законодательные механизмы, обеспечивающие осуществление полномочий органов публичной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, по предметам ведения субъектов, а также обеспечивающие решение органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществление ими отдельных государственных полномочий.
– Обсуждение этих проблем, думается, не обошлось без оживленной дискуссии...
– Дело обстояло именно так. Это и понятно, ибо многие участники заседания не раз подчеркивали, что для совершенствования федерального законодательства надо делать еще немало и на федеральном уровне, и в регионах. И подчеркивалось, что при этом необходимо использовать разнообразие форм обмена мнениями, как, например, и это заседание в Перми. Было немало предложений и, подчеркиваю, споров по многим положениям Концепции. Взять, к примеру, полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В Концепции отмечается, что федеральное регулирование по предметам совместного ведения может быть не только “рамочным”, но и в достаточной степени детальным. Но в федеральных законах по многим предметам совместного ведения нет необходимости реализовывать указанную конституционную возможность федерального центра. Мы считаем, что федеральные законы поэтому должны учитывать наличие в соответствующих отношениях региональной специфики, допускать многообразие правового регулирования в тех сферах, которые не затрагивают политическое и экономическое единство страны, оставляя значительную часть регулятивных полномочий субъектам.
Кроме дебатов о реформировании государственного устройства Российской Федерации на заседании Ассоциации прошло также обсуждение проекта федерального закона “О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов”. Оно было инициировано руководителями представительных органов регионов.
В течение двух дней мы поработали по очень плотному и насыщенному графику. В плане законотворчества эта работа дала нам много ценного и полезного.
Беседу провел